新发票管理办法提高了企业税务管理风险

 中国管理科学研究院继续教育培训中心   朱克实博士

2010年12月20日，国务院以第587号，发布了修订后的《发票管理办法》，自2011年2月1日起施行。国家税务总局令第25号发布的新《发票管理办法实施细则》自2011年2月1日起施行。原《发票管理办法》自1993年12月经国务院批准、财政部发布施行以来，对加强税源监控、保证税收收入发挥了积极作用。但随着经济社会的发展，管理办法在执行中出现了不少亟待解决的问题：一是制售和使用假发票、不依法开具发票等违法行为花样翻新且日益严重，管理办法规定的防控措施亟待相应完善；二是对发票违法行为的处罚力度偏轻，难以有效惩处和制止发票违法行为。为了解决上述问题，对管理办法作了修改。

新的发票管理办法及其实施细则主要有哪些变化，归纳起来主要反映以下几个方面：

一、立法级次得到了提升，法律地位得到提高，对纳税人来说风险就较以前高了一个层次

新《发票管理办法》从财政部令（1993）6号修改为国务院令（2010）587号，提升了发票管理的立法层级，更加巩固了发票在财税体系中的地位。相对于纳税人来说，发票成为其业务处理过程中必须引起高度重视的一个节点，风险比以往更高了。

二、发票管理实施全过程管理，严格按法规规定约束处理

将“缴销发票”也列入发票管理范围。使原来“发票缴销”事项以于会计凭证管理的方式进行的，现改由国务院税务主管部门按发票管理办法规定管理。使发票从领购到缴销全过程管理纳入发票管理法规管理范围。

三、执法机关单一且归口管理

以国务院税务主管部门代替了国家税务总局，发票的管理和处罚彻底摆脱其他部门的控制，由国务院税务主管部门管理和处罚，发票的管理彻底独立。

四、增加了印制发票的企业应当具备的条件条款，统一了各地的在条件上的不同要求

发票管理办法第八条规定：印制发票的企业应当具备下列条件：　

（一）取得印刷经营许可证和营业执照；　

（二）设备、技术水平能够满足印制发票的需要；　

（三）有健全的财务制度和严格的质量监督、安全管理、保密制度。　

税务机关应当以招标方式确定印制发票的企业，并发给发票准印证。

五、简化发票领购程序

取消了发票领购环节的资格审核程序，规定纳税人凭税务登记证、身份证明和发票专用章印模即可办理领购手续，主管税务机关应在5个工作日内发给发票领购簿。

没有税务登记、需要临时使用发票的单位和个人，可以直接向税务机关申请代开发票，税务机关也可以委托其他单位代开发票。到代开机构取得发票的真实性问题，代开单位无法确认业务的真实性，风险还不能摆脱给代开机构，还将由企业自己承担相应风险。外省、自治区直辖市来本省跨省临时领取发票，提供保证人（担保法第8条规定，国家机关不可以为保证人，除特别规定外），或缴纳保证金1万元情况下，可以购买发票。

强调先缴税后开票。

强调禁止非法代开票行为。

取消了财务专用章在发票领购过程中的使用，《国家税务总局关于发票专用章式样有关问题的公告》（国家税务总局公告2011年第7号）规定，新发票专用章从2011年2月1日起用，旧发票专用章可以使用到年底。

六、明确界定了虚开发票的种类

发票管理办法第二十二条规定，任何单位和个人不得有下列虚开发票行为：　

（一）为他人、为自己开具与实际经营业务情况不符的发票；　

（二）让他人为自己开具与实际经营业务情况不符的发票；　

（三）介绍他人开具与实际经营业务情况不符的发票。

七、运用技术手段防范虚开发票

发票管理办法第二十三条规定，安装税控装置的单位和个人，应当按照规定使用税控装置开具发票，并按期向主管税务机关报送开具发票的数据；国家推广使用网络发票管理系统开具发票；同时，对使用非税控电子器具开具发票也作了进一步规范。

八、明确规定了纳税人和单位不得有的行为

（一）转借、转让、介绍他人转让发票、发票监制章和发票防伪专用品；

（二）知道或者应当知道是私自印制、伪造、变造、非法取得或者废止的发票而受让、开具、存放、携带、邮寄、运输；　　

（三）拆本使用发票；　

（四）扩大发票使用范围；　

（五）以其他凭证代替发票使用。　

税务机关应当提供查询发票真伪的便捷渠道。　

九、加大对发票违法行为的处罚力度

一是提高了对发票违法行为的罚款数额。对虚开、伪造、变造、转让发票违法行为的罚款上限由5万元提高为50万元，对违法所得一律没收；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

二是对发票违法行为及相应的法律责任作了补充规定，包括：对非法代开发票的，与虚开发票行为负同样的法律责任；对知道或应当知道是私自印制、伪造、变造、非法取得或者废止的发票而受让、开具、存放、携带、邮寄或者运输的，以及介绍假发票转让信息的，由税务机关根据不同情节，分别处1万元以上5万元以下、5万元以上50万元以下的罚款，对违法所得一律没收。

三是对违反发票管理规定两次以上或者情节严重的单位和个人，税务机关可以向社会公告，以发挥社会监督作用。

四是规定税务人员在发票管理过程中有违法行为，同样有约束，与征管法相衔接。

第四十三条规定：税务人员利用职权之便，故意刁难印制、使用发票的单位和个人，或者有违反发票管理法规行为的，依照国家有关规定给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。　

十、新规定明确不得跨省市携带、邮寄、运输空白发票规定

新规定将省市税务机关规定的使用区域列入发票管理范围：意味着省市如规定了跨市县的发票使用政策，均按发票办法的使用和携带政策执行。